국민통합의 시대적 과제와 정치 양극화

김만흠 국회입법조사처장
기획협력담당관실 고정철 서기관
기획협력담당관실 신해 주무관

- Overview

국내외적으로 정치적 갈등과 분열에 따른 통합 문제가 제1의 화두가 되고 있다. 우리에게도 국민통합이 20대 대선이 남긴 핵심 과제가 돼 있다. 그동안 역대 대통령과 정치인들이 제기한 국민통합은 시대적 상황과 문제의식의 차이에 따라 초점은 조금씩 달랐다. 국민단결에 초점을 두기도 하고, 사회적 불평등과 차별 해소를 중시하기도 하며, 분열과 갈등, 증오에 대한 문제의식이 바탕이 되기도 한다.

□ 국민통합에 대한 국가지도자·정치인의 인식

- 대한민국 대통령

· 제1~3대 이승만 1948~1960
민족단결, 일민주의
국가건설과정에서의 단결
“뭉치면 살고 흩어지면 죽습니다.”

· 제5~9대 박정희 1963~1979
국민총화, 일치단결
안보 혼란 극복과 민족중흥을 위한 동력

· 제13대 노태우 1988~1993
화해, 국민화합
과거사(군사정권의 후유증)와 지역갈등 극복, 국민통합을 위한 3당 합당

· 제14대 김영삼 1993~1998
“지역과 정파, 세대와 계층을 뛰어넘어 국민 대화합을 이루어 희망과 용기, 자신감을 함께 나누어야 한다” (1997. 12. 선거 종료에 즈음하여 국민에게 드리는 말씀)

· 제15대 김대중 1998~2003
국민화합, 정파적 이해관계와 지역갈등, 노사정 대타협 (1998. 노사정위원회)

· 제16대 노무현 2003~2008
“국민통합은 이 시대의 가장 중요한 숙제. 지역 구도 완화와 계층간 격차 좁히기 위해 교육과 세제 등의 개선을 강구” (2003. 2. 취임사)

· 제17대 이명박 2008~2013
계층과 이념·지역·세대간 갈등 해소 (2009. 12. 대통령 직속 사회통합위원회)

· 제18대 박근혜 2013~2017
역사와의 화해·이념·지역·계층 (국민대통합위원회)

· 제19대 문재인 2017~2022
“진정한 국민통합이 시작되는 날로 역사에 기록, 분열과 갈등의 정치 바꾸고 보수와 진보의 갈등 끝나야 한다” (2017. 5. 취임사)
“최고의 보훈이 튼튼한 안보의 바탕이고 국민통합과 강한 국가로 가는 길” (2017. 6. 참전유공자와의 대화)
“갈등과 분열을 씻어내고 국민이 하나가 되도록 통합을 이루는 게 중요” (2022. 3. 윤석열 대통령 당선인 축하 인사)

· 제20대 당선인 윤석열 2022~
“편 가르지 않는 통합의 정치가 국민 뜻” (2022. 3. 당선소감)

- 외국 지도자

· 제44대 미국 대통령 버락 오바마 2009~2017
“민주주의 통일성 요구하지 않지만 정당이나 이해관계를 넘어 기본적인 연대감 요구” (2017. 1. 고별사)

· 제46대 미국 대통령 조 바이든 2021~현재
“취임일을 국민통합의 날로 선포, 인종주의, 악마화로 찢겨진 미국사회 통합 필요, 민주주의를 위한 과제” (2021. 1. 취임선언)

· 제8대 독일 연방총리 앙겔라 메르켈 2005~2021
“상대 정치세력을 심하게 공격하지 않았고 항상 천을 감싸서 펜싱을 했다.” (2018. 12. 기민당 대표직 이임사)

- 대한민국 국회의장

역대 국회의장 또한 국민통합의 실현을 위해 양극화 해소나 격차 해소를 위한 정책수립을 강조하였다.
특히 선거제도나 정당제도 개혁과 권력구조 개편을 위한 개헌을 제안하였다.

· 제19대 전반기 강창희 2012~2014
“국회는 양극화 해소를 위한 다양한 정책을 통해서 소수자를 배려해야 한다. 다수당은 소수당을 포용하고 소수당은 대승적 차원에서 협력해야 한다.” (2013. 신년사)

· 제19대 후반기 정의화 2014~2016
“선거제도 개편을 통해서 양당대결과 승자독식의 정치를 끝내고 통합의 정치로 나가자.” (2015. 4. 선거제도개혁 자문위원회 오찬모임)

· 제20대 전반기 정세균 2016~2018
“정치인이 모두 통합을 말하지만 이데올로기 통합이나 지역통합에 국한되어서는 안 된다. 통합의 핵심은 격차를 해소하고 불평등을 완화하는 것이다.” (2016. 9. 국회의장 초청 한국신문방송 편집인협회 세미나)

· 제20대 후반기 문희상 2018~2020
“노무현 대통령의 대연정 제안이나 과반의석 정당(연합)에 총리지명권을 주겠다는 것은 국민통합을 위한 현실적 권력구조 제안이었다.” (2019. 제헌절 경축사)

· 제21대 전반기 박병석 2020~2022
“승자독식의 권력구조가 국민통합을 가로 막는 근본 원인, 국민통합으로 가는 길은 개헌입니다.” (2022. 신년사)

□ 한국사회의 갈등

- 갈등 심각도 조사결과

· 보수와 진보 : 3.3점
· 빈곤층과 중상층 : 3점
· 노인층과 젊은층 : 2.7점
· 남녀 | 종교 | 외국인 : 2.5점

- 빈곤층과 중상층 간 갈등 심각성 인식

귀하는 현재 우리 사회에서 빈곤층과 중상층 간의 갈등 정도가 어느 정도 심하다고 생각하십니까?

· 2013년 매우 심하다 : 32.6％
· 2020년 매우 심하다 : 20.4％

- 보수와 진보 간 갈등 심각성 인식

귀하는 현재 우리 사회에서 보수집단과 진보집단 간의 갈등 정도가 어느 정도 심하다고 생각하십니까?

· 2013년 매우 심하다 : 39.4％
· 2020년 매우 심하다 : 46.6％

최근 우리 사회에서 가장 심각한 갈등은 보수-진보 간 갈등이라는 조사결과가 있다.
빈부차에 따른 갈등이 매우 심각하다는 응답은 2013년 32.6％에서 2020년 20.4％로 감소한 반면, 보수-진보 갈등이 매우 심각하다는 응답은 2013년 39.8％에서 2020년 46.6％로 증가하였다.

□ 국가별 사회갈등 비교

- 사회 구성원들이 인지하는 갈등 심각도

· 미국 : 2.85％
· 한국 : 2.83％
· 프랑스 : 2.72％
· 독일 : 2.52％
· 이탈리아 : 2.48％
· 벨기에 : 2.42％
· 영국 : 2.40％
· 캐나다 : 2.37％
· 스웨덴 : 2.33％
· 네덜란드 : 2.33％
· 호주 : 2.32％
· 그리스 : 2.32％
· 뉴질랜드 : 2.24％
· 일본 : 2.22％
· 대만 : 2.16％
· 스페인 : 2.16％
· 싱가포르 : 2.13％

해외 연구에서 우리나라는 갈등이 매우 심각한 사회로 분류된다.
선진국가 17개국을 대상으로 한 조사에서 우리나라는 미국, 프랑스와 함께 사회 구성원들이 인지하는 갈등 심각도가 가장 높은 나라 중 하나로 나타났다.

- 유형별 갈등 심각도

Q. 다른 정치적 정당을 지지하는 사람들 간 갈등이 심각한 상태라고 보십니까?

· 미국 : 90％ 1위
· 한국 : 90％ 1위
· 대만 : 69％
· 프랑스 : 65％
· 이탈리아 : 64％
· 스페인 : 58％
· 독일 : 56％
· 영국 : 52％
· 그리스 : 50％
· 벨기에 : 46％
· 캐나다 : 44％
· 호주 : 41％
· 일본 : 39％
· 네덜란드 : 38％
· 뉴질랜드 : 38％
· 스웨덴 : 35％
· 싱가포르 : 33％
· 중위값 : 50％

Q. 다른 민족적 혹은 인종적인 배경을 가진 사람들 간 갈등이 심각한 상태라고 보십니까?

· 미국 : 71％ 1위
· 한국 : 57％
· 대만 : 22％
· 프랑스 : 64％
· 이탈리아 : 57％
· 스페인 : 32％
· 독일 : 55％
· 영국 : 48％
· 그리스 : 50％
· 벨기에 : 54％
· 캐나다 : 43％
· 호주 : 40％
· 일본 : 36％
· 네덜란드 : 43％
· 뉴질랜드 : 37％
· 스웨덴 : 50％
· 싱가포르 : 25％
· 중위값 : 48％

Q. 다른 종교를 믿는 사람들간 갈등이 심각한 상태라고 보십니까?

· 미국 : 49％
· 한국 : 61％ 1위
· 대만 : 12％
· 프랑스 : 56％
· 이탈리아 : 37％
· 스페인 : 19％
· 독일 : 46％
· 영국 : 38％
· 그리스 : 36％
· 벨기에 : 46％
· 캐나다 : 30％
· 호주 : 30％
· 일본 : 31％
· 네덜란드 : 37％
· 뉴질랜드 : 25％
· 스웨덴 : 34％
· 싱가포르 : 21％
· 중위값 : 36％

Q. 도시에 사는 사람들과 지방에 사는 사람들간 갈등이 심각한 상태라고 보십니까?

· 미국 : 42％
· 한국 : 43％
· 대만 : 15％
· 프랑스 : 45％ 1위
· 이탈리아 : 23％
· 스페인 : 12％
· 독일 : 30％
· 영국 : 27％
· 그리스 : 17％
· 벨기에 : 24％
· 캐나다 : 29％
· 호주 : 22％
· 일본 : 18％
· 네덜란드 : 22％
· 뉴질랜드 : 21％
· 스웨덴 : 10％
· 싱가포르 : -％
· 중위값 : 23％

국제적으로도 정치적 갈등의 심각성이 두드러진다.
17개국 중 13개국에서 사회 구성원들은 4가지 유형의 갈등(정치적/인종·민족/종교/도시·농촌) 중 가장 심각한 갈등은 정치적 갈등이라고 응답하였다.
특히, 미국과 우리나라는 응답자 90%가 정치적 갈등이 심각한 상태라고 답하였다.
한편, 우리나라는 4가지 유형 모두에서 갈등정도가 매우 심각한 나라로 조사되었다.
정치적 갈등과 종교 갈등의 심각도는 각각 17개국 중 1위였으며, 도농 갈등은 2위, 인종·민족 갈등은 3위였다.

- 기본적 사실인식 불일치에서 비롯되는 사회 갈등

Q. 사회갈등이 (정책적 지향점 이전에) 기본적 사실 인식의 불일치에서 시작된다고 보십니까?

· 프랑스 : 61％
· 미국 : 59％
· 이탈리아 : 55％
· 스페인 : 55％
· 벨기에 : 51％
· 스웨덴 : 45％
· 그리스 : 39％
· 영국 : 37％
· 독일 : 30％
· 캐나다 : 30％
· 호주 : 29％
· 네덜란드 : 25％
· 뉴질랜드 : 18％
· 중위값 : 39％

갈등이 심각한 사회에서 사회 구성원들은 정책적 입장 차이 이전에 ‘기본적 사실(basic facts)’을 다르게 본다고 응답하였다.
미국과 프랑스 등 5개국에서는 응답자 50% 이상이 사실 인식단계부터 충돌이 시작된다고 답하였다. (우리나라는 본 설문조사에서 제외)

□ 국민통합의 시대적 과제

우리나라는 사회갈등이 매우 심각한 나라로 분류되고 있으며 특히 정치적 진영갈등과 분열이 문제로 지적되고 있다.
이번 제20대 대선을 거치면서도 국민통합이 제1의 국가적 과제로 제기되고 있다.
국민통합의 필요성에 대해서는 모두 지적하고 있지만 승자독식의 체제와 강한 대통령 - 강한 정당 - 약한 의회 구도에서 정치적 진영에 따른 양극화가 지속돼 왔다.
정치적 성향에 따라 기본적 사실관계조차 다르게 볼 정도인 현 상황을 해결하고, 국민통합을 이루기 위하여 각고의 노력과 지혜가 필요하다.