NARS Brief 제163호
국회입법조사처 국토해양팀 전문가 간담회 개최
도시철도 무임수송 제도의 문제점과 개선 방향
- 일 시 : 2026년 5월 11일(월) 오후 3시
- 장 소 : 국회입법조사처 처장실 부속회의실

간담회 주요 내용
국회입법조사처는 도시철도 무임수송 제도에 대한 개선방안을 모색하기 위해 서울교통공사·부산교통공사 사장 및 노동조합위원장과의 간담회를 개최하였다. 이번 간담회에는 이관후 국회입법조사처장, 김태균 서울교통공사 사장, 이병진 부산교통공사 사장, 김정섭 서울교통공사노동조합위원장, 오문제 부산지하철노동조합위원장, 정민엽 서울교통공사 재무처장, 강효찬 전국철도지하철노조협의회 집행위원장, 김종훈 국회입법조사처 경제산업조사실장, 박준환 국토해양팀장, 구세주 입법조사관 등이 참석하였다.

현행 도시철도 무임수송 제도는 「노인복지법」, 「장애인복지법」, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 등 복수의 법령에 근거하여 운영되고 있으며, 65세 이상 노인, 장애인, 국가유공자 등을 대상으로 도시철도 이용 요금을 전액 면제하는 방식으로 시행되고 있다.

그러나 이와 같은 무임수송에 따른 손실을 보전하는 별도의 법적 근거는 마련되어 있지 않아, 그 재정적 부담이 전적으로 도시철도 운영기관에 귀속되는 구조적 문제가 지속되어 왔다.

정민엽 재무처장(서울교통공사)은 현행 도시철도 무임수송 체계의 재정 지속 불가능성을 지적하며 제도 개선의 필요성을 설명하였다. 우리나라는 거주지·소득·이용 시간에 관계없이 65세 이상이면 도시철도 운임을 100% 무임으로 운영하고 있으나, 뉴욕·도쿄·런던·베를린·파리 등 주요 도시는 소득 기준, 시간 제한, 연령 제한 등의 조건을 두고 있어 우리나라와 같은 방식으로 운영하는 국가는 찾아보기 어렵다고 밝혔다.

제도화의 근본적 환경 변화로는 초고령 사회 진입을 지목하였다. 1984년 제도화 당시 4.1%에 불과하던 65세 이상 노인 인구가 2025년 말 21.2%로 급증하였으며, 2070년에는 47.5%에 달해 전 국민 2명 중 1명이 무임수송 대상이 될 것으로 전망하였다. 서울교통공사의 2025년 무임수송 손실은 약 4,500억 원으로 단기 순손실의 54%, 부산교통공사는 약 1,850억 원으로 단기 순손실의 87%를 차지하고 있으며, 2025년 말 기준 차입 부채는 서울 약 4조 5천억 원, 부산 약 1조 3천억 원으로 행정안전부의 부채 관리 기준을 이미 초과한 상태라고 강조하였다.

동일 노선에서 코레일 관리 구간은 「철도산업발전기본법」에 의거해 국비 지원을 받는 반면, 도시철도 운영기관은 법적 근거 부재로 지원을 받지 못하는 차별적 구조도 지적하였다. 이에 무임수송 손실에 대한 국가 보상 근거를 강행 규정으로 명시하는 내용으로 발의되어 현재 상임위에 계류 중인 「도시철도법」 개정안의 조속한 처리를 요청하는 한편, 국가·지방자치단체·운영기관의 합리적 분담 구조와 함께 노인 연령 상향 등관련 제도 전반에 대한 병행 논의가 이루어져야 한다고 밝혔다.

박준환 국토해양팀장과 구세주 입법조사관은 도시철도 적자 문제의 원인을 무임수송과 운임 수준이 원가에 미치지 못하는 구조적 문제를 분리하여 명확히 분석할 필요가 있다고 지적하였다. 적자 원인이 명확히 규명되지 않은 상태에서 제도 개선의 방향 설정이 어렵고, 정부와의 협상 과정에서도 설득력 있는 논거를 제시하기 어렵다고 보았다. 또 대안별 효과에 관한 구체적인 수치를 포함한 자료가 충분히 확보되어야 실질적인 제도 개선 논의로 나아갈 수 있다고 보았다.

이병진 부산교통공사 사장은 부산연구원을 통해 무임수송의 사회적 편익에 관한 연구를 수행하고 시민단체와의 토론회를 개최한 바 있으며, 비용보다 사회 복지적 편익이 훨씬 큰 대표적 교통복지 사업이라는 시민 공감대가 형성되어 있다고 소개하였다. 그러나 국토교통부, 보건복지부, 기획재정부 등 어느 정부 기관도 이 문제를 자신의 소관으로 삼아 주도적으로 나서지 않는 구조가 지속되어 온 만큼, 이제는 입법 과정에서 명확히 소관을 정리하고 논의를 개시하여야 할 시점이라는 견해를 밝혔다.

김태균 서울교통공사 사장은 무임수송 문제가 운임 인상, 시설 투자 재원 확보 등 여러 재무구조 개선 과제와 맞닿아 있는 복합적 사안임을 지적하였다. 이번 간담회를 계기로 국가 예산 배분 구조까지 포함한 세부적인 분석을 실시하고, 그 결과를 바탕으로 정부와의 실질적 설득 작업을 전개해 나가겠다는 의지를 밝혔다./p>

이관후 국회입법조사처장은 무임수송 제도 개선 필요성에 대한 공감대는 충분히 형성된 만큼, 이제는 재정 부담 주체와 비율, 지속 가능성, 협약 형태 등 구체적 실행 방안을 논의하는 단계로 나아가야 한다고 강조하였다. 이를 위해 각 주체 간 재원 분담에 대한 다양한 시뮬레이션 분석이 선행되어야 하며, 이 문제는 단순한 재정 문제를 넘어 합리적 안을 압축한 후 시민사회와 함께 공론화하는 방식으로 접근하는 것이 바람직하다고 제안하였다.

향후 과제
1984년 도시철도 무임수송 제도가 도입된 이후 사회적·재정적 환경은 크게 변화하였다. 초고령 사회로의 급속한 진입으로 무임수송 대상 인구가 지속적으로 확대되는 가운데, 운임 현실화가 장기간 지연된 상황에서 무임수송 손실까지 운영기관이 전적으로 부담하는 현행 구조는 도시철도의 안정적 운영을 저해할 뿐 아니라, 시설 안전 투자 축소, 서비스 품질 저하 등으로 이어져 대도시 대중교통 체계 전반의 지속가능성을 위협하는 구조적 요인으로 작용하고 있다.

국회입법조사처는 이러한 문제 인식을 바탕으로 6개 운영기관이 공동 발주한 연구 용역의 진행 상황을 모니터링하고, 그 결과를 토대로 손실 산정 기준의 명확화, 각 주체 간 재원 분담 방식, 무임수송 적용 범위 조정 등 다양한 제도 개선 대안을 검토하여 합리적인 방향이 도출될 수 있도록 입법·정책적 논의를 이어나갈 계획이다.

문 의 : 구세주 입법조사관 (국토해양팀)
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