NARS Brief 제158호
국회입법조사처 산업자원농수산팀 전문가 간담회 개최
농지 임대차 시장 현황분석 및 개선과제
- 일 시 : 2026년 4월 23일(목) 오후 2시
- 장 소 : 국회입법조사처 제3세미나실

간담회 주요 내용
국회입법조사처 산업자원농수산팀은 「농지 임대차 시장, 현황분석 및 개선과제」라는 주제로 전문가 간담회를 개최하였다. 지난 4월 1일 당정협의회에서 농림축산식품부는 ‘농지 투기 근절’과 ‘농지의 실제 소유, 이용 현황 파악을 통한 체계적인 농지 정책 수립’을 목적으로 하는 농지 전수조사를 5월부터 2년에 걸쳐 단계적으로 진행한다는 계획을 발표했다. 이때 언급된 ‘체계적인 농지 정책’의 밑그림은 아직 불분명하나, 최근에 나오고 있는 여러 논의를 종합하면 기존 ‘소유 중심 규제’에서 ‘이용 중심 효율적 관리 체계로의 전환’이 추후 주요한 정책 방향 중 하나로 적극 검토될 필요가 있어 보인다. 이번 간담회는 지난 3월 13일 개최한 「농지 전수조사, 어떻게 준비하고 무엇을 확인하며 어디에 활용할 것인가?」 간담회(’26.3.31.刊 제148호 NARS Brief 참조)의 연속선상에 있는 것으로, 당시 국회입법조사처가 ‘농지 전수조사의 준비 및 실행 과정에 대한 모니터링을 지속하는 한편, 전수조사 지원과 조사 이후의 농지제도 개선 방향 전반을 염두에 둔 입법·정책 과제를 적극 모색’하겠다고 밝힌 계획의 일환이다. 법과 현실의 괴리로 농지 불법 임대차와 음성적 계약이 만연한 상황이 전문가들 사이에서 오랜 시간 지적되어 온바, 한국농촌경제연구원의 채광석 연구위원이 통계적 근거와 실증 분석 결과를 중심으로 이러한 국내 농지 임대차 실태와 추이, 제도 개선 방안 등의 내용을 발제하였고, 국회입법조사처 경제산업조사실 조사관들과의 질의응답 및 토론으로 이어졌다.

채광석 연구위원(한국농촌경제연구원)은 다양한 통계와 설문 자료 등을 토대로 농지 임대차 시장의 최근 동향 및 거래방식의 변화 양상을 설명하고, 정책 인센티브의 역설과 농가 부채로 인한 경영 고착 등 합법적 임대 시장의 위축을 초래하고 있는 요인들을 짚었다. 관련 통계를 살펴보면 농지 임차 면적은 2013년 85만 6천ha로 정점 도달 후 연평균 약 13,600ha씩 감소하고 있을 뿐만 아니라, 임차료율 또한 장기 하락 추세를 보이면서 임대차 시장의 수요와 공급 기반이 모두 약화된 것으로 나타난다.

특기할만한 사실 하나는 임차면적 지니계수가 ’00년 0.54에서 ’20년 0.66으로 증가할 만큼 10ha 이상 소수의 대농에 임차지가 집중되는 양극화 현상이 발생하고 있다는 점으로, 그나마 2010년 이전에는 신규 대농이 진입하며 영농 규모를 키운 것으로 분석되나, 2010년 이후로는 중소규모 농가가 점차 붕괴하는 상황에서 기존 대농들의 ‘덩치 키우기’만 주효할 뿐 새로운 농가가 임대차 시장에 진입하여 대농으로 성장하는 일이 희소해졌다는 데 문제의 심각성이 있다.

임대 공급 측면에서도 구조적 변화가 관찰되는데, 현재 농지 임대 시장의 공급은 영농 은퇴 의향을 가진 고령 농업인과 상속 등으로 농지를 보유하게 된 도시 거주 비농업인이 주도하는 것으로 나타난다. 그러나 이들은 농지 훼손에 대한 불안감이나 농지의 ‘안전 자산화’ 추구 등으로 낯선 타인에게나 공식적인 농지 은행 시스템을 통한 농지 임대를 꺼리는 경향이 있고, 직불금 수령이나 ‘8년 자경(自耕) 양도소득세 감면’과 같은 세제 혜택 등을 감안하여 임대차 계약서 미작성, 사적 네트워크 내의 음성적 거래, ‘위장 자경’ 등과 같은 편법·탈법적 관행에 쉽게 기울고 있는 것으로 파악된다.

다만 이러한 실태를 규제와 단속만으로 개선하기에는 한계가 명확하므로 지주들이 스스로 농지를 공공 시장에 내놓도록 유도하는 합법적 출구 전략이 필요하다는 것이 채 연구위원의 주장이다. 가령 양도소득세 감면제를 개선하여 농지은행 등에 장기 임대차를 위탁하고 이를 신고하면 해당 기간 자경 의무를 이행한 것으로 간주한다거나, 농지연금과 직불금 수급 조건·금액을 연동한 고령농 은퇴 출구 전략을 마련하거나, 부채 조정과 농지 장기 임대를 연계한 경영 지원책을 확대하는 등 다양한 대안을 검토해볼 수 있을 것이다.

유제범 입법조사관(산업자원농수산팀)은 이날 발표내용이 최근 정부가 추진 중인 ‘농지 전수조사’에 시사하는 바에 주목했다. 농촌 현장, 특히 개발 가능성이 낮은 지역의 불법 임대차 상당수는 조합원 자격과 노후 자산 등을 지키려는 고령농의 절실함과 땅 한 마지기가 아쉬운 청년·전업농의 현실적 필요가 결합된 구조적 산물인 경우가 많아, 조사 과정에서 이런 사례들을 어떻게 다룰 것인지에 대하여 사전에 농정당국의 기준과 입장이 제시될 필요가 있다는 것이다. 과거 ‘무허가 축사 양성화’ 사업 시 정부가 2~3년의 계도기간을 운영하고, 여러 법규가 복잡하게 얽힌 상황에서 원스탑 서비스팀을 만들어 안내·지원한 사실도 참고할 수 있으리라는 견해였다.

임재범 입법조사관(재정경제팀)은 ‘8년 자경 시 양도소득세 감면’ 제도의 거주요건 및 경작요건의 충족 여부 등과 관련하여 조세 쟁송이 끊이지 않고 있지만, 통상 세무조사나 소송 등 단계에서 양도소득세 감면을 확정받기는 매우 어려운 일이라며 현장에서 체감하는 위장 자경 ‘시도’와 그러한 시도의 ‘성공’ 간에 어느 정도 차이가 날 수도 있다고 보았다. 다만 이 제도가 지주의 형식적인 자경을 유도할 가능성이 크다는 점은 수긍이 가기에, 차제에 농업구조 변화의 기본방향 설정에 비추어 제도 폐지 여부나 바람직한 대체입법 방안 등을 면밀히 검토해야 하리라는 것이 그의 의견이다.

김종훈 실장(경제산업조사실)은 농지 소유자의 ‘심적 거부감’을 최소화하고 농지 활용도를 실질적으로 높이는 현실적 대안으로 합법적 농지 임대차의 활성화가 중요해 보인다는 생각을 밝히고, 앞으로 이를 위한 법적·제도적 기반 구축 방안을 국회입법조사처 경제산업조사실 차원에서도 심도 있게 논의해갈 계획이라고 덧붙였다.

향후 과제
이번 전문가 간담회는 현실과 동떨어진 농지법제가 농지 임대차 시장에서 수요와 공급의 미스매치를 초래하고, 농지의 효율적인 이용을 저해하는 측면이 있음을 들여다보는 계기가 되었다. 농지 소유 관계나 전용 문제와 달리, 이를 확인하고 개선하려면 농지 전수조사가 추후 충실히 진행될 것을 전제하더라도 그 외의 특별한 제도적 노력이 더해질 필요가 있어 보인다. 국회입법조사처는 앞으로도 계속 현 농지제도의 혼란상과 개선과제에 대한 전문가들의 중지(衆智)를 모으고 종합적 견지에서 입법·정책적 대안을 모색하는 가운데, 농지 전수조사 과정 및 이후의 제도 개편 방향에 대한 사회적 컨센서스(consensus)의 도모·형성에 기여하고자 한다.

문 의 : 김규호 입법조사관 (산업자원농수산팀)
02-6788-4593
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