NARS Brief 제148호
국회입법조사처 산업자원농수산팀 전문가 간담회 개최
농지 전수조사, 어떻게 준비하고 무엇을 확인하며 어디에 활용할 것인가?
- 일 시 : 2026년 3월 13일(금) 오후 1시 30분
- 장 소 : 국회입법조사처 대회의실

간담회 주요 내용
국회입법조사처 산업자원농수산팀은 「농지 전수조사, 어떻게 준비하고 무엇을 확인하며 어디에 활용할 것인가?」라는 주제로 전문가 간담회를 개최하였다. 지난 2월 24일 국무회의에서 대통령이 투기 목적의 농지 소유 문제를 직격하며 무단 휴경 등에 대한 전수조사와 매각 명령 등 강도 높은 대응을 지시한 이래 농지 전수조사가 농업계는 물론 국민적 관심사로 떠오른 상황이다. 이러한 배경 하에 이번 간담회는 농지 전수조사의 목적과 준비 필요 사항, 구체적인 실행 방법과 조사 내용, 조사 결과의 향후 활용 및 관리 과제 등을 종합적으로 짚어 보고자 마련되었다. 윤석환 농정연구센터 전문연구위원이 「농지 전수조사 추진 방안과 농지관리 제도 개선 과제」라는 제목으로 발제를 맡았고, 강마야 충남연구원 연구위원, 이향미 한국농어촌공사 농어촌연구원 책임연구원, 조병옥 대통령직속 농어업·농어촌특별위원회 농지제도 개선 TF 단장의 지정토론이 이어진 뒤 자유토론으로 마쳤다.

윤석환 전문연구위원(농정연구센터)은 농지 전수조사 검토 계획이 보도된 뒤 사회 각계에서 다양한 반응과 입장이 분출하고 있다며 사안의 발단이 어떻든 조사의 목적과 범위, ‘전수’의 구체적 의미, 조사 방법과 주체를 분명히 할 필요가 있음을 논하였다. 가령 조사 목적이 농지 투기의 집중 단속과 처벌인지, 혹은 농지법과 현실의 괴리 수준에 대한 확인이거나 공적 장부의 총체적 점검 및 불일치 해소인지 등에 따라 조사 범위와 방법 등이 결정된다는 것이다. 이 밖에도 농지법상의 ‘농지’가 법적 지목을 불문하고 실제 농작물 경작지와 과실수·묘목 등의 다년생 식물 재배지를 모두 포괄하는 만큼 영농철이 아니면 실제 영농 행위 여부를 확인하기 어려운 문제나, 도시 인접지역이나 개발예정지역과 그렇지 않은 지역은 농지 소유와 투기 수요 등의 양상이 크게 다르다는 점, 법률상 농지 처분제도가 존재해도 집행의 실효성은 낮다는 점, 읍·면·동 인력만으로는 현행 농지 이용실태 조사를 담당하기에도 벅찬 문제 등이 폭넓게 검토되었다. 무엇보다 단순한 투기 문제를 넘어 잠재적 위법 상황이 점점 구조화되고 있는 농지 현실을 감안할 때, 이번 조사가 농지제도를 대대적으로 정비하여 농업 현장과 조화를 이루는 계기가 되어야 한다는 것이 윤석환 전문연구위원의 바람이다.

강마야 연구위원(충남연구원)은 2019년 충남 지역 4개 행정리 마을에서 농지 소유 및 이용구조 실태를 심층 조사·분석한 경험에 바탕하여 이번 농지 전수조사 사안에 대한 의견을 밝혔다. 강마야 연구위원에 따르면 전수조사의 거시적 목적뿐만 아니라 각각의 조사 항목이 모두 분명한 목적과 이를 통해 얻고자 하는 결과에 대한 그림을 갖고 설정될 필요가 있다. 또한 현장조사 시에는 행정력 외에도 ‘(가칭) 마을 단위 농지 조사·관리위원회’를 구성하여 마을 주민이나 농업회의소 등 민간이 직접 조사에 참여하는 방식이 바람직한데, 이는 조사 자체가 끝이 아니라, 조사를 위한 사전 준비 과정, 조사 진행 과정, 사후 평가 과정이 모두 지역 내부 역량으로 축적되어야 이후 지역 차원에서의 조사 결과 활용과 관리가 원활할 것이기 때문이다. 단 이들에게 법적 권한과 책임, 의무 등을 어떻게 부여할 것인지가 관건으로, 이를 위한 특별법의 필요성도 거론되었다. 모든 농지를 일괄 조사하는 것이 좋지만, 사정에 따라 수도권 인근 및 개발 호재가 예상되는 지역을 먼저 조사한 뒤 단계적으로 대상을 확대할 수도 있다는 점에서는 발제자와 유사한 입장을 내비쳤다.

이향미 책임연구원(한국농어촌공사 농어촌연구원)은 농지 전수조사의 불가피성을 무엇보다 국내에 아직도 제대로 된 농지 통계가 없다는 점에서 찾았다. 국내 농지 통계로 국가데이터처의 농업면적조사, 국립농산물품질관리원의 농업경영체등록정보, 농림축산식품부의 농지대장 등이 존재하지만 모두 나름의 한계가 있다는 것이다. 이는 5년마다 농업총조사를 통해 농지 규모와 이용 현황, 임대차 구조 등을 조사하고 있는 미국 사례나, 법률에 근거한 10년 주기의 총조사 이외에도 3~4년 주기의 구조조사, 매년 실시되는 표본 조사를 통해 농지 구조 변화를 지속적으로 파악해온 독일 사례와 크게 대비된다. 이에 사람이 아닌 ‘농지’를 기준으로 작성되고 표본이 아닌 ‘모든 필지’를 대상으로 하는 농지대장이 가장 활용 잠재력이 크다고 볼 때, 이번 기회를 통해 농지대장을 제대로 현행화한 뒤 이에 기반하여 농지 통계 항목을 구성하는 것이 가장 현실적인 대안이 될 수 있다는 것이 이향미 책임연구원의 의견이다.

조병옥 단장(농어업·농어촌특별위원회 농지제도 개선 TF)은 특별법 제정과 국무총리 산하 조사기구 수준의 추진 체계를 검토할 필요가 있다고 밝혔다. 법의 강제성이 동반되어야 현장에서의 충돌과 기존 행정체계의 한계 등을 넘을 수 있기 때문이다. 이러한 법적·제도적 기반 위에서 사전에 행정정보 통합 활용 수단을 갖추고 현장 조사에 착수해야 한다는 것이 조병옥 단장의 주장이다. 특히 ‘직불금 부정수급 문제’를 차제에 반드시 확인하고 가야 한다는 입장으로, 이를 위해서 필요하면 국립농산물품질관리원의 특별사법경찰(특사경) 제도를 활용하는 방안도 검토할 필요가 있다고 강조하였다. 그런 한편으로 전수조사 시 성실하게 농사만 지어온 농업인들의 농지자산 가치가 하락할 수 있는 문제와 임차농 보호 장치가 미비한 문제에 대한 고민도 내비쳐 많은 참석자의 공감을 샀다.

향후 과제
이번 전문가 간담회를 통해 농지 전수조사가 결코 만만치 않은 과업이고, 사회적 비용을 최소화하면서 향후 우리 농업의 미래 비전과 그 인프라로서의 농지 관련 제도를 정비하는 첫걸음이 될 수 있도록 하려면 여러 측면에서 충실한 검토와 심사숙고의 과정이 필요함을 확인할 수 있었다. 시작은 ‘위장 영농’과 ‘투기 수요’에 대한 문제의식에서 촉발된 것일지라도, 이번 조사가 일시적 충격요법에서 나아가 ‘농지’라는 국가적 자원이 제대로 관리되고 지역마다 주도적 경영체가 역할을 할 수 있는 계기로 자리매김해야 한다는 것이 이날 참석한 이들의 공통된 견해였다. 국회입법조사처는 이번 전문가 간담회의 논의 결과를 토대로 농지 전수조사의 준비 및 실행 과정에 대한 모니터링을 지속하는 한편, 전수조사 지원과 조사 이후의 농지제도 개선 방향 전반을 염두에 둔 입법·정책 과제를 적극 모색할 계획이다.

문 의 : 김규호 입법조사관 (산업자원농수산팀)
02-6788-4593
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