NARS Brief 제112호
국회입법조사처·국회의원 임미애·한국선거학회 기초·광역의회 선거제도 개혁 시범사업 확대 추진단
주민대표성과 지방정치 다양성 확대를 위한 지방선거제도 개혁 토론회

- 일 시 : 2025년 10월 1일(수)
- 장 소 : 국회의원회관 제5간담회의실

개회사 :임미애 더불어민주당 국회의원
환영사 :이관후 국회입법조사처장
축 사 :우원식 국회의장
발 표 :김준우 법무법인 덕수 변호사
          김범수 단국대 교수
          김형철 성공회대 교수
          이정진 국회입법조사처 정치의회팀장
          한강욱 고려대 교수
          곽관용 서울시 정무수석
          오영준 대구 북구의원

개요
지방선거에서 무투표 당선자 증가와 양당 구도 강화로 후보 경쟁이 약화하고 중앙정치의 영향으로 지역 현안이 부차적인 선거요인이 되는 등 여러 문제점이 제기되고 있다. 국회입법조사처는 「주민대표성과 지방정치 다양성 확대를 위한 지방선거제도 개혁 토론회」를 개최하여 현행 지방선거의 운영실태를 점검하고 제도적 개선방안과 현실적 대안을 논의했다. 토론에서는 지역정당 허용, 중선거구제 확대, 결선투표제와 선호투표제 도입, 전국통일기호제 폐지 등 지역성·비례성·대표성을 강화하기 위한 개선안이 제시되었다. 2026년 전국동시지방선거가 다가오고 있는 만큼 현실적인 선거제도 개선안 마련과 사회적 합의의 중요성이 함께 강조되었다.

발제요지
발제자들은 지방선거가 중앙정치의 연장에서 치러지면서 지역성이 약화되고, 현행 선거제도가 거대정당에 유리한 측면이 있다고 지적했다. 중선거구제와 비례대표 확대, 지역정당 허용 등 지역성·비례성·대표성을 강화하는 제도 개선 필요성에 공감하였다.
「2026년 지방선거 선거제도 개혁에 관한 소고: 2025년 정기국회 개혁의 최저선을 찾아서」를 발표한 법무법인 덕수 김준우 변호사는 광역의회의 선거구 크기를 확대해 사표를 줄이고 정당 득표율과 의석 비율 간의 비례성을 높여야 한다고 주장했다. 또한, 당선의 정당성과 대표성을 강화하고 유권자의 선호를 더 잘 반영할 수 있도록 단체장 선거에 시범적으로 결선투표제를 도입할 것을 제안했다.
단국대 김범수 교수는 「2026년 지방선거제도의 자유의 확대와 평등의 실현을 위한 개선방향」에서 전국통일기호 제도는 같은 번호에 일렬로 투표하는 일렬투표효과와 앞번호를 선호하는 순서효과를 통해 거대정당에 유리하다고 지적하며 폐지를 주장했다. 또한, 다수제 중심의 선거제도가 사표를 생산해 불비례성을 강화한다고 비판했다. 대안으로 기호추첨제 도입, 비례대표제 확대, 단기이양식 선거제도 도입 등을 제안했다.

토론쟁점
토론에서는 ‘지역 없는 지방선거’에 대한 공감대 속에 지역정당 허용, 중선거구제 확대, 결선투표제 도입, 전국통일기호제 폐지 등 지역과 비례성 중심의 제도 개선 방안을 논의했다. 지역정당의 필요성에 대해서 토론자들은 대체로 공감하며 제도적 보완을 강조했다. 국회입법조사처 이정진 정치의회팀장과 고려대 한강욱 교수는 지역정당이 긍정적 역할을 수행하고 부작용을 최소화하기 위해서는 정교한 제도 설계가 필요하다고 주장했다.
중선거구제 확대에 대해서 성공회대 김형철 교수는 선거구 크기를 당선인 결정 방식과 분리해 논의하면 부작용이 생길 수 있다고 지적했고, 이정진 팀장은 지난 지방선거 시범 사례에서 선거구를 확대했을 때 오히려 불비례성이 심화된 점을 들어 적정 규모에 대한 면밀한 검토가 필요하다고 강조했다. 서울시 곽관용 정무수석은 시범 사례가 제한된 지역에서 짧은 준비기간에 시행되고 전략적 복수공천이 이루어지는 등 한계가 있었으므로 제도의 효과를 평가하고 개선하기 위해 중장기적 관점에서 접근해야 한다고 제언했다.
전국통일기호제 폐지, 결선투표제와 선호투표제 도입에 대해서도 긍정적 의견과 우려가 함께 제기되었다. 기호추첨제의 경우 선거제도 개편 없이는 효과가 제한적일 것이라는 의견과 유권자의 낮은 관심과 정보 수준을 고려할 때 오히려 선택을 어렵게 하고 혼란을 줄 수 있어 신중한 검토가 필요하다는 의견이 있었다. 선호투표제에 대해 김형철 교수는 인물 중심 투표 문화에 따른 문제를 주의할 필요가 있다고 주장했고, 이정진 팀장은 결선투표제의 경우 운영비용과 행정적 부담을 고려할 필요가 있다고 지적했다. 곽관용 정무수석은 기호추첨제도와 선호투표제 도입에 대한 긍정적 의견과 함께 공천제도의 문제점 등 현장 경험에 기반을 둔 문제의식을 공유하기도 했다.
지역의 중요성도 강조되었다. 대구 북구 오영준 의원은 지방선거에서 지역 현안이 부차적인 요인이 되고 있다는 점과 일당이 강한 지역에서의 경쟁 부족과 대표성 왜곡을 문제로 제기했다. 이것이 정책 대결 약화와 유권자의 선택지 제한으로 이어지고 있다고 지적했다. 한강욱 교수는 제도 개선이 지방소멸의 문제와 함께 논의되어야 한다고 주장하며 여성과 청년의 지방의회 진출을 확대하기 위한 할당제 등 제도적 뒷받침을 강조했다.

향후 과제
2026년 전국동시지방선거가 얼마 남지 않은 만큼 선거제도 개선에 관한 논의가 신속하게 이루어질 필요가 있다. 지방선거는 지방소멸 문제와도 맞닿아 있으므로 다각도에서 연구하고 대안을 모색하는 것이 중요하다. 중대선거구제 확대 시범 사례처럼 다양한 선거제도의 실험적 시범 도입을 검토하고, 지역 정치 활성화를 위한 지역정당 허용 등 구체적이고 실질적인 입법 방향에 대한 논의가 필요할 것이다.

문의: 송진미 입법조사관 (정치의회팀)
02-6788-4534, jmsong@assembly.go.kr