NARS Brief 제97호
국회입법조사처 초청 전문가 간담회
대통령-의회 간 협력적 관계 구축방안

- 일 시 : 2025년 7월 29일(화) 오후 4시
- 장 소 : 국회입법조사처 제1회의실

- 사 회: 송정민 국회입법조사처 정치의회팀 조사관
- 발 표: 신현기 가톨릭대 행정학과 교수
- 토 론: 성예진 성균관대 좋은민주주의연구소 전임연구원
- 참 석: 이정진 국회입법조사처 정치의회팀장
            문경미 국회입법조사처 정치의회팀
            전진영 국회입법조사처 정치의회팀
            허석재 국회입법조사처 정치의회팀
            박정은 국회입법조사처 정치의회팀
            안상원 국회입법조사처 정치의회팀
개요
국회입법조사처는 「대통령-의회 간 협력적 관계 구축방안」을 주제로 전문가 간담회를 개최하였다. 민주화 이후 대통령-의회 간 갈등은 심화되어 12·3 비상계엄과 같은 극단적인 상황까지 나타났다. 이번 간담회에서는 대통령 권한의 축소라는 단면적 시각에서 벗어나, 대통령의 ‘헌법권력’과 여당의 의석비율·국정지지율 등 ‘실질권력’ 간의 불균형이라는 다면적 관점에서 대통령-의회 간 협력적 관계 구축을 위한 조건을 탐색하였다.
대통령-의회 간 협력적 관계 구축을 위한 세 가지 방안이 제시되었다. 첫째, 선거주기의 일치와 결선투표제 도입으로 실질권력의 변동성을 줄이고 통치기반을 강화해야 한다. 둘째, 대통령제-정당체제-정당구조 등 정치제도 간 정합성을 강화하여 대통령의 통치가능성을 높이는 제도개혁이 필요하다. 셋째, 국정운영 단계에서는 대통령과 여당이 함께 국정운영의 책임을 지는 ‘정당책임정부’의 제도화와 정치보복 근절이 요구된다. 토론에서는 제시된 개선책들이 시행되더라도 대통령제의 근본적인 구조적 한계를 극복하지 못할 수 있음을 지적하며, 대통령-의회, 여당-야당 간 협력을 보장할 수 있는 제도개선이 요구된다고 강조하였다.

□ 발제 요지
기존의 개헌논의에서는 대통령과 의회의 관계를 설명하는 데 있어 ‘대통령 권력의 강도(strength)’를 주된 독립변수로 설정하고, 대통령 권력이 약해져야 대통령-의회의 협력적 관계가 나타날 수 있다는 주장이 다수였다. 그러나 대통령-의회의 협력적 관계는 대통령의 ‘헌법권력’과 ‘실질권력’ 사이의 적절한 균형이 있을 때 나타날 수 있다. 대통령의 ‘헌법권력’은 대통령의 법률안거부권 등의 입법권력과, 장관 임명권·사면권 등의 행정권력을 모두 포함한다. 그리고 대통령의 ‘실질권력’은 여당의 의석비율, 대통령의 국정지지율 등으로 측정된다.
대통령의 헌법권력이 강하고 실질권력이 약할 경우, 대통령은 헌법권력에 기대어 국회를 제압하려는 경향이 커지게 된다. 민주화 이후 한국 대통령의 ‘실질권력’은 임기 후반의 국정지지율이 임기 초반의 절반 수준으로 낮아지며 크게 약화되는 모습을 보였다. 2024년 12월 윤석열 대통령의 비상계엄 조치는 이러한 대통령의 헌법권력과 실질권력 사이의 불균형이 극단적인 결과로 발현된 사례라고 볼 수 있다. 대통령-의회의 협력적 관계를 구축하기 위한 방안은 세 가지 방향, ① 헌법 개정, ② 정치제도 간 정합성 강화, ③ 대통령의 국정운영 방식의 변화에서 검토할 수 있다. 먼저 헌법 개정의 측면에서는 ‘분권형 대통령제’와 같이 대통령 권한 축소만을 목표로 하는 헌법 개정은 해결책이 되기 어렵다. 그보다는 적절한 수준에서 대통령 권한을 축소하되, 대통령선거-국회의원선거의 주기를 일치시켜 실질권력의 변동성을 낮추고, 결선투표제 도입을 통해 ‘제조된 과반’을 구성함으로써 대통령의 통치기반을 강화하는 것이 중요하다.
다음으로 정치제도 수준에서는 대통령제·정당체제·정당구조 등 제도 간 정합성을 강화하여 궁극적으로 대통령의 통치가능성(governability)을 높일 수 있는 방향의 개혁이 필요하다. 현재 한국은 ‘대통령제-양당제-강한 정당규율’의 제도 조합을 갖고 있는데, 비교정치적으로 볼 때 이와 같은 조합에서는 양당 중심의 대결정치가 지배적으로 나타났다. 「공직선거법」, 「정당법」 등의 개정을 통해 ‘대통령제-양당제-약한 정당규율’ 혹은 ‘대통령제-다당제-강한 정당규율’의 정치제도 조합으로의 변화를 고려해볼 수 있다.
마지막으로 대통령의 국정운영 수준에서는 여당과 대통령이 함께 국정운영의 책임을 지는 정당책임정부의 제도화를 통해 실질권력의 변동성을 낮추는 것을 고려할 수 있다. 또한 실질권력이 약화되었을 때마다 반복적으로 나타난 정치보복의 악순환을 끊어내기 위해 전임정부 정책감사를 폐지하고 직권남용 수사를 자제하는 것이 필요하다.

□ 토론쟁점
토론자인 성예진 박사는 헌법권력-실질권력의 불균형이 문제의 원인이 아닌, 현재의 대통령제 구조가 낳은 불가피한 ‘증상’일 수 있음을 지적하였다. 즉, 현재의 헌법구조가 승자독식과 대립을 조장하여 협력보다는 파국적 대결이 반복되는 시스템을 만들고 있으며, 이러한 구조적 결함이 비상계엄 사태로 이어졌다는 것이다. 이와 같은 관점에서 볼 때 선거주기 일치, 정당제도 개혁, 국정운영의 개선 등의 해법은 대통령제의 구조적 특성이 바뀌지 않는 한 한계가 있을 수 있으며, 대통령-의회, 여당-야당 간 협력을 강제할 수 있는 제도 변화가 필요하다고 지적하였다.

□ 향후 과제
대통령-의회 간 협력적 관계는 민주주의의 안정성과 효과적인 국정운영을 위해 필수적이다. 향후 개헌 논의에서는 대통령 권한의 축소라는 단면적인 시각에서 벗어나, 대통령의 헌법권력-실질권력의 불균형을 해소하고 실질권력의 변동성을 약화시킬 수 있는 제도적 토대를 구축하기 위한 논의가 필요할 것으로 보인다.

문 의 : 송정민 입법조사관(정치의회팀)
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